Jurisprudência

Folha de pagamento de fundação de saúde deve ser incluída em despesa de pessoal

As fundações de saúde municipais integram a administração pública indireta e, assim, devem obediência às regras dos artigos 18, 19 e 20 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF). Portanto, as despesas com sua folha de pagamento, mesmo que atendam serviços de saúde de média e alta complexidade, não devem ser excluídas do cômputo dos índices de pessoal do município.

Essa é a orientação do Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo presidente da Corte, conselheiro Fernando Guimarães, por meio da qual questionou se as despesas com a folha de pagamento de fundações de saúde municipais que atendam serviços de saúde de média e alta complexidade deveriam ser excluídas do cômputo dos índices de pessoal do município.

Instrução do processo   

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR ressaltou que, quando as despesas com os profissionais necessários à prestação dos serviços de média e alta complexidade estiverem contempladas na própria folha de pagamento das fundações públicas, não é possível a sua exclusão do cômputo dos índices de pessoal do município.

O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) afirmou que os gastos com a folha de pagamento de fundações municipais que prestem serviços de saúde de média e alta complexidade deverão compor o índice de despesa com pessoal, nos termos dos artigos 18 e 20 da LRF.

Legislação, jurisprudência e doutrina

O artigo 37 da Constituição Federal (CF/88) estabelece que administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O inciso II desse artigo dispõe que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei, de livre nomeação e exoneração.

O artigo 39 da CF/88 expressa que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.

O artigo 169 do texto constitucional fixa que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

O parágrafo 2º desse artigo estabelece que, decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios que não observarem os referidos limites.

O parágrafo seguinte (3º) fixa que, para o cumprimento dos limites estabelecidos com base nesse artigo, durante o prazo fixado na lei complementar, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios adotarão as providências para redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; e exoneração dos servidores não estáveis.

O parágrafo 4º do artigo 169 expressa que "se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal".

O artigo 18 da Lei Complementar nº 101/2000 dispõe que se entende como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

O artigo seguinte (19) fixa que, para os fins do disposto no artigo 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida (RCL) de 50% na União e 60% nos estados e municípios.

O artigo 20 dessa lei complementar dispõe que a repartição dos limites globais do artigo 19 não poderá exceder, na esfera municipal, 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e 54% para o Executivo.

Para o município que ultrapassa 95% do limite, é vedado, segundo o   parágrafo único do artigo 22 da LRF: concessão de vantagens, aumentos, reajuste ou adequações de remuneração a qualquer título; criação de cargo, emprego ou função; alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal, ressalvada reposição de aposentadoria ou falecimento de servidores nas áreas de educação, saúde e segurança; e contratação de hora extra, ressalvadas exceções constitucionais.

O Acórdão nº 3093/20 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 742908/19) dispõe que não é possível desvincular o orçamento de fundação pública da prestação de contas municipal, para reduzir o índice de despesas com pessoal do município, pois as fundações municipais integram a administração pública indireta e devem obediência às regras dispostas nos artigos 18, 19 e 20 da LRF.

Na Consulta nº 204.801-7/19, o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) firmou o entendimento de que as fundações públicas de direito privado que atuam na área de saúde pública, mesmo as que celebrem contrato de gestão ou instrumento congênere com o ente público instituidor, são consideradas mantidas pelo poder público e, por isso, se sujeitam aos limites de gastos com pessoal previstos na LRF.

No processo n° 7357/13, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT) decidiu que as fundações públicas, seja qual for seu regime jurídico - direito público ou privado -, devem ter seus gastos com pessoal englobados nos limites de despesa com pessoal do ente federativo instituidor, ou consorciado, que, no caso do Poder Executivo Municipal, consiste em até 54% da receita corrente líquida.

O Manual de Responsabilidade Fiscal do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP) expressa que, mesmo não dependentes do erário central, autarquias e fundações instituídas ou mantidas pelo poder público - direito público ou privado - estão, todas elas, sujeitas aos limites e condições estabelecidos pela LRF.

A jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que se pode definir a fundação instituída pelo poder público como o patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de direito público ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de autoadministração e mediante controle da administração pública, nos limites da lei.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fabio Camargo, lembrou que as fundações públicas fazem parte da administração indireta e são administradas pelo poder público em âmbito empresarial. Ele explicou que, em relação ao regime jurídico dos seus servidores, as fundações de direito público devem obediência às disposições dos artigos 37 e 39 da Constituição Federal; e que todas as fundações, mesmo as de direito privado, estão submetidas às disposições da LRF e à fiscalização do controle externo.

Camargo ressaltou que o TCE-PR, por meio do Acórdão n° 3.093/20 - Tribunal Pleno, proferido em sede de Consulta com força normativa, já se posicionou no sentido de que uma fundação municipal constituída por lei, que recebe verbas do Poder Executivo Municipal, faz parte da administração pública indireta e está, portanto, submetida às disposições dos artigos 18, 19 e 20 da LRF.

Assim, o conselheiro entendeu que, mesmo que prestem serviços de alta e média complexidade, as folhas de pagamento das fundações de saúde municipais devem ser contabilizadas nos gastos de pessoal do Poder Executivo Municipal, pois não é possível a desvinculação do seu orçamento das contas municipais.

Finalmente, o relator apresentou precedentes do próprio TCE-PR, do TCE-RJ e do TCE-MT, além de citar o Manual de Responsabilidade Fiscal do TCE-SP.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, por meio da Sessão de Plenário Virtual nº 10/24 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 6 de junho. O Acórdão nº 1512/24 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 13 de junho, na edição nº 3.228 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC).

Serviço

Autor: Diretoria de Comunicação SocialFonte: TCE/PR